辛亥革命的胜利，推翻了清王朝，建立了中华民国。新生的中华民国政府高举各民族统一于一个国家、各省统一于中央的旗帜，并在1912年3月11日制定的中华民国临时约法的总纲中规定“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏”。这给予清季以来觊觎瓜分中国边疆和在中国争夺势力范围的帝国主义各国以沉重打击。由于辛亥革命时期国内政局混乱，边防空虚，无力顾及边陲地区，加之革命政权很快落入窃国大盗袁世凯手中，英、俄等帝国主义便纷纷利用这种局面，加速对我国边疆蒙古、西藏和东北地区的分裂活动。其中，英国制订并推行了一整套控制和分裂中国西藏的所谓“新政策”。“新政策”主要分两大部分：第一部分是妄图“改变西藏的政治地位”，即企图把中国的西藏和川青甘滇四省藏区，改变成名义上是所谓“中国宗主权”下的自治国，而实际则为英国的附庸；第二部分是图谋吞并与印度北部阿萨姆边界接壤的西藏门隅、珞瑜和察隅等广大地区，取得一条印度东北部的所谓“最佳战略边界”。
（一）
辛亥革命时期英国对西藏“新政策”的第一部分，是将中国领土西藏分裂出去，即所谓“改变西藏的地位”。要“改变西藏的地位”，是因为西藏是中国领土的一部分，中国政府对西藏拥有主权。要把她变为英国的附庸，就得首先改变她是中国领土不可分割部分的这种政治地位。英国在文件中直言不讳地提出“改变西藏的地位”（a change in the status of Tibet），这句话恰恰证明了英国图谋分裂中国西藏的实质。英印政府在一份名为《关于印度东北边境毗邻国家形势的备忘录》（Memorandum respecting the Situation in the Countries bordering on the Nortｈ Eastern frontier of India）的文件中，将中国对西藏的主权篡改为所谓“宗主权”，此后又明确地提出：“西藏在名义上保留其在中国宗主权下自治国的地位，但实际上则应置于绝对依赖印度政府的地位，并必须建立一个一方面排斥中国人，另一方面排斥俄国人的有效机构”。[1]也就是说，在名义上保留中国对西藏的“宗主权”，但却要完全排斥中国政府对西藏的管理，而使西藏成为只听命于英印政府的所谓“自治国”，即英国的附庸。这个备忘录还进一步明白地解释说：“西藏应被置于与尼泊尔或不丹一样的地位。”[2]尼泊尔和不丹是在英国武装侵略下，分别通过不平等条约而逐步受到英国控制，成为其附庸的。显然，英国图谋将西藏也变为自己的附庸。
文件还提出为实现这一目标而必须采取的策略和具体措施：“为达到此目的，第一个紧迫步骤就是有一个英国官员常驻拉萨，配以牢固的通讯线路，良好的道路，以及一条通到江孜的电报线。”[3]此外，还要“进一步控制（西藏的）机构”，等等。[4]英国政府主要从以下三个方面展开活动，实施其新的对藏政策。
一、策动流亡印度的第十三世达赖喇嘛派遣亲英骨干分子达桑占东等人返藏，鼓动与组织民军、藏军，包围、攻打并驱逐中央政府驻藏军队。保路运动和辛亥革命的消息传至西藏后，清政府驻军纷纷起事响应，推举何光燮为都督。由于清军成分复杂，哥老会势力颇大，派系斗争激烈，军队失控，纪律败坏，劫掠烧杀。达赖在英驻锡金政治官贝尔等人鼓动和策划下，发表文告，并派达桑占东等人携文告返藏，煽动、组织和指挥民军、藏军包围与攻打中央驻军，建立亲英势力组成的、由英人控制的政府。随后英国官员向尼泊尔政府提出派尼驻拉萨代表噶卜典（接着英又加派莱登拉赴拉萨）进行所谓调停，实际是压“中国驻军投降”。[5]英印政府还指示不准中国官员和军队在江孜、亚东等地的英国商务机构避难，并要中国军队经印度回国，不准经川藏边界撤回内地。[6]
在英印政府策划下，中国驻藏官员和军队被迫经印度返回。英国认为终于初步实现了其把中国官员和军队排除出西藏，并由英国控制西藏的阴谋。
二、英为达到独霸西藏的目的，认为必须修改1907年与俄国签订的《西藏协定》中妨碍英国控制西藏的一些条款。因为该协定规定，两国必须尊重西藏领土完整和不干涉西藏内政，两国只能通过中国政府与西藏联系，不派代表去拉萨等。现在形势变了，英要控制西藏，要派员常驻拉萨，修电报线，筑道路，这些都是完全违反1907年《西藏协定》的。因此，《备忘录》认为现在最要紧的另一个任务就是与俄国签订一个协议，[7]以便放开手脚去从事分裂中国西藏的活动。英国从1912年9月起，与俄国就重新瓜分中国领土西藏与蒙古而进行长期谈判，要俄国同意英国独占西藏的政策。最后两国初步同意互不干预对方分裂中国领土西藏和蒙古的行动，但由于世界大战爆发而未能签订新约。
三、英国要实现分裂中国西藏的最大障碍就是中国中央政府。西藏是中国的领土，不仅中华民国政府再三向全世界郑重声明，并在《临时约法》这部法典中庄严规定，而且在过去英国与清朝政府签订的条约中，亦明确规定英国不能占领藏境和干涉西藏内政。因此，英国官员自知必须废除过去与清政府签订的条约，与中华民国政府重新订立新条约，使中国放弃西藏，英国才能“合法”地把西藏变成其附庸。新生的中华民国政府需要国际承认，于是英国政府印度事务部、外交部和印度政府等反复商议承认中华民国政府的先决条件。在英国外交部这一时期的档案中，收编了有关这一问题的大量往来电函。他们在商议中，逐步将各种条件添加进去，经不断修改，最后形成1912年8月17日英国驻华公使朱尔典致中国外交部备忘录中的五点所谓政策声明。其主要内容包括：英国政府只承认中国对西藏有“宗主权”，不准中国政府干涉西藏的内政，反对把西藏当作行省看待，不准中国在西藏驻军，只准在拉萨设一代表和适当的卫队等，并把这几点作为英国承认中华民国政府的先决条件。同时，在中国做到上述五点以前，断绝中国经印度同西藏的一切往来。[8]英国的备忘录实际是英要将西藏分离出中国的声明和最后通牒，引起中国政府的强烈反对。中国外交部次长颜惠庆接见朱尔典，逐条驳斥他的 “8.17”声明，随后又正式照会英政府，拒绝“8.17”备忘录。
英国见北洋政府不屈从，又采取一系列措施以迫使北洋政府就范，如指示朱尔典禁止对华财政援助以要挟袁世凯；不准北洋政府派兵进藏镇抚；立即禁止中国经印度与西藏地方的所有联系，阻挠北洋政府派人由印度赴藏做达赖工作和宣讲民国政策，妄图将中央政府的势力和影响完全排斥出西藏。同时，英国破坏西藏地方当局与北洋政府代表双方在昌都举行直接谈判，迫使北洋政府派遣代表赴印参加英国策划举行的所谓“中英藏三方”谈判。
袁世凯为实现其个人野心，反对南方革命，求得英国外交承认和财政援助，对英国的种种压迫措施采取了投降妥协政策，完全同意了英的无理要求。在北洋政府同意参加英国策划的所谓“中英藏三方会议”后，英国政府又玩弄手法，在北洋政府出席会议的代表人选问题、北洋政府和西藏地方政府代表的名称与权限问题以及会议地址问题等方面施压，要北洋政府接受英政府的意见。袁世凯为求得英国支持，对这些别有用心的要求亦基本接受。
在西姆拉会议开会前，贝尔和西藏地方代表夏扎在江孜密谋策划，抛出一份西藏提的草案，其中心思想是要“确立西藏为独立国”，并把川甘青滇四省藏区划入所谓“大西藏国”的范围。当荒谬的藏独草案被陈贻范据理驳斥后，英国代表抛出划分内外藏等比夏扎的西藏草案稍作让步的所谓“调停约稿”，这份英方“约稿”充分暴露了英国企图使西藏成为在所谓中国宗主权名义之下由英国控制的附庸的用心，是朱尔典1912年8月17日备忘录的具体化，遭到中国代表的拒绝。最后在英藏代表威胁要双方单独草签之时，陈贻范才被迫在没有请示北洋政府的情况下擅自决定草签。北洋政府获悉后立即表示拒绝承认草签，并于191４年7月6日拒绝在正式条约签字，并声明对英藏间本日或他日单独签订之条约或类似文件概不承认。虽然英藏当日单独签订了条约，但这个条约由于无中国政府签字而是非法的、无效的。就连印度政府在贝尔吹嘘西姆拉会议为英国和西藏捞到了许多利益时，亦毫不留情面地嘲讽指出：“那些利益当然纯属纸上谈兵，因为西姆拉条约没有获得中国政府的签字，也未被俄国政府所接受，因而现在是无效的。”（but that interest is necessatily purely academic，since the Simla Convention ｈas not been signed by the Chinese Government or accepted by the Russian Government，and is therefore for the present invalid）[9]
英国政府费尽心机策划多年而制定和实施的分裂中国西藏的“新政策”第一部分，随着西姆拉会议的破产和中国政府拒绝在条约签字而失败了。
（二）
辛亥革命时期，英国分裂西藏的“新政策”除上述第一部分外，还图谋直接吞并与印度北部阿萨姆边界接壤的西藏东南部门隅、珞瑜和察隅等广大地区，把它们变成印度的领土。英国早就垂涎于我国西藏的东南地区。20世纪初，英国利用清政府腐败衰弱而推行加速向西藏扩张的所谓“前进政策”，并派出一些官员到察隅河谷等地活动，在一些地方插上英国旗子。英国的侵略行动引起中国政府的警惕，赵尔丰在波密战事后，派管带程风翔率兵奔赴察隅地区。察隅向属西藏管理，直至1892年西藏地方政府制定的下察隅赋税册和1906年印度测量局绘制的《东孟加拉和阿萨姆省地图》，仍然明确说明下察隅在我国传统习惯线以北。程风翔和段鹏瑞经调查后，于宣统三年（1911年）设立了察隅县。[10]中国政府巩固边防的措施，被英属印度政府用作加紧侵略扩张的借口。英印政府总参谋长叫嚣要占领有“战略意义”的领土，划出一条过去寇松提出的“凝聚有自然和战略的力量的边界”。他建议迅速“控制住全部‘独立’的部落，有效占领日马（Rima）的边境站”。[11]1910年10月23日，明托（Lord Minto）总督离任前私下划出一条所谓“最佳的战略边界线”，将门隅、珞瑜和察隅三处大部地区划入印度领土。1911年10月，英国政府以其助理行政官威廉逊（Ｎ．Ｗillianson）在珞巴族阿波尔（Abor）地区被杀为借口，组织了一千多军人和数千那加族（Nagas）搬运夫的部队对珞巴族发动野蛮的武装进攻。随后又兵分三路对西藏东南地区作地理和人文的测量和调查工作，为日后取得一条所谓“最佳战略边界线”作准备。
中华民国甫告成立，1912年3月，印度总督致电英国政府印度事务大臣克鲁侯爵（Marquess of Creｗe）提出，承认中国的条件是必须完全解决印度东北部与中国的争端。[12]随后，印度政府又向克鲁侯爵进一步提出，把中国不能“侵占”中国承认的印度边界之外的部落领土等作为承认中华民国的先决条件。[13]但英国政府恐怕印度政府提出的这个野心勃勃的无理要求会遭到中国政府的严厉驳斥，未敢将这条列为先决条件。后来在西姆拉会议期间，英国代表在会下背着中国中央政府代表暗地里与西藏地方代表偷偷搞交易，非法划出一条所谓的“麦克马洪线”，图谋达到霸占我国西藏东南地区的目的。这条所谓边界线，中国政府代表根本不知。西藏作为中国领土的一部分地区，是无权与外国划界的。因而，这条所谓的“麦克马洪线”是非法和无效的。所以，英国在辛亥革命时期推行分裂中国西藏新政策的第二部分亦遭到破产。
综上所述，英国在中国辛亥革命时期，趁中国局势混乱、国力衰弱之机，明目张胆地猖狂推行分裂中国西藏的新政策，但在中国人民强烈反对和斗争之下而彻底失败了。
参考文献：
[1]Memorandum respecting the Situationin the countries bordering on the North Eastern Frontier of India．见India Office to Foreign Office，Enclosure in No．177，F.O.535，Vol.15，P.141.
[2]同上。
[3]同上。
[4]同上。
[5]Sir J．Jordan to Sir Edｗard Grey，May12，1912.F.O.535，Vol.15，P.53.
[6]India Offce to Foreign Office．Enclosure 1＆2 in No.14，F.O.535.Vo1.15，P.14.
[7]同注〔1〕。
[8]Memorandum communicated to Wai chiao Pu by Sir J．Jordan．Peking，August 17，1912，Sir J.Jordan to Sir Edｗard Grey，August 20，1912.F.O.535，Vo1.15，Enclosure in No．193，P.153—154.
[9]Government of India to Political Officer in Sikkim，September 3，1915.Sir Edｗard Grey to Sir J．Jordan，Enclosure 2 in No.44，F.O.535，Vol.18，P.54.
[10]《赵尔丰川边奏牍》，吴丰培编，四川民族出版社1984年版，第496页。
[11]Memorandum by the General Staff Regarding our Military Policy on the North East Frontier．见H．K．Barpujari，Problem of the Hill Tribes：North East Frontier，Spectrum Publications．Assam．1981，P.159.
[12]India Office to Foreign Office，April 12，1912.F.O.535，Vol.15.P.34.
[13]Government of India to Marｑuess of Creｗe，April 29，1912，India Office to Foreign Office．F.O.535，Vol.15.Enclosure in No.57，P.43.
（原载《中国藏学》1998年第2期）
