●我认为，“民族共治”是我国民族政治生活的基本原则，也是民族区域自治制度的本质特征。虽然我们的各种文本材料没有这样的说法，但我们的民族政治思想和实践是体现了这种说法的。
　　
　　●自从外国人给我们送来了“autonomy”（自治）这个洋名词，有些人就陷入了对它的崇拜之中，把它当做标签用起来。但中国共产党的民族政治实践，可没有完全按照“autonomy”的要求来做，而是把“民族领土自治”变成了“民族区域自治”。我国有55个少数民族，自治地方则有155个，它不是按照民族单位来划分自治单位的。
　　
　　●现在，党中央强调各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”，并把它作为民族工作的主题，这是非常正确的。如果再加上“各民族共同当家做主”，也就是“各民族共治”，那就更全面了。
　　
　　●自治既是对“他治”的否定，又是以“他治”为前提的。“他治”不存在了，自治的共生者或参照坐标是什么呢？我认为就是共治。共治更重要，这是广阔的政治舞台，是自治赖以发挥作用的地方，是争取民族权益的着力点所在。
　　
　　●民族自治地方的发展问题在于资金、人力、科技和消费等实力的不足，需要国家的大量投入和支持。也就是说，国家对民族地区负有共建的责任和义务，民族地区有共享全国发展成果的权利。
　　
　　对话人：朱  伦   中国社会科学院研究员
　　　　　　关  凯   《中国民族报》特约记者
　　

　　学者小传
　　
　　朱伦，中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授，中国世界民族学会副会长兼秘书长，中国民族理论学会副会长。研究领域为世界民族问题、民族政治理论。主要代表作有《世界民族概论》（合著）、《印第安世界》（合著）、《自治与共治：民族政治理论新思考》（论文）、《西方的族体概念系统》（论文）、《西班牙现代史论》（译著）、《阿兹特克文明》（合译）等。
　　
　　把少数民族排斥于国家管理之外，只谈公民个人权利是行不通的。我国是实行民族共治的，比西班牙更有说服力。
　　
　　关凯（以下简称关）：朱老师，记得是在2001年您最早提出了“民族共治”这个概念，并在2002年和2003年连续发表论文对这个观点进行了论证，在学界引起很大反响。今天，我想请您主要谈谈这个话题。首先，您提出“民族共治”这个观点的思考过程是怎样的？
　　
　　朱伦（以下简称朱）： 我对“民族共治”的思考，萌发于1994年。当时，我在墨西哥研究土著人问题，在《太阳报》上发表了题为《应为印第安人参与国家管理打开更大的空间》的连载文章，后来《至上报》也转载了这些文章。我当时在文章中指出，墨西哥在实行民族一体化政策时，没有考虑保障印第安人的集体政治权利，印第安人没有以集体政治的方式参与国家管理，也就没有机会影响国家政策朝有利于自己发展的方面倾斜，所以才使问题激化，爆发了印第安人起义。我在文章中还介绍了我国是如何安排少数民族参与国家管理的，是如何实行民族区域自治的。墨西哥也有一个类似我国国家民委的机构，叫“国立印第安人研究所”，所长是内阁成员。我这篇文章的观点引起了他的关注，并请我去和他座谈。这次在墨西哥的经历，使我初步形成了“民族共治”的观念。我认为，把少数民族排斥于国家管理之外，只谈公民个人权利是行不通的。
　　
　　1999年上半年，我又到西班牙研究西班牙的民族地方自治，与西班牙学者交流，到自治地方考察，并仔细研究了他们的自治条例。我发现中西两国的民族政策有一些相似之处。在两国的自治法律条文中，有些条文不是自治的内容，实际上谈的是民族关系以及中央和地方的关系。经过思考后，我觉得可以把这些内容归结为“共治”。于是，我就写了一系列文章，提出了“民族共治”这个命题。
　　
　　关：我知道您发表于2003年的《自治与共治：民族政治理论新思考》一文，今年获得了中国社会科学院的优秀论文奖，这是对您学术贡献给予的肯定。但我在民族理论界也听到一些不同的议论，一些学者并不赞同您的观点。您是如何面对这些议论的，特别是反对意见？
　　
　　朱：有不同的议论，这很正常，学术观点，历来都是会有争议的。也有同行当面对我说不赞同我的观点。不过，我没有看到从学术讨论角度提出的反对意见。我真的希望有这样的文章发表，这样可以激发思考，把问题进一步说清。但有的文章只是说我的观点不符合流行的说法。也就是说，我们周围的语境没有“民族共治”这个词，有人听了就觉得不顺耳。对这样的反对意见，我没有办法回答，因为他们既没有阐释自己反对我的学理理由，也没有否定我列举的关于“共治”的实证材料。
　　
　　关：2001年的时候，您发表的《民族共治论——对当代多民族国家族际政治事实的认识》一文，是以西班牙的材料作为实证论据的，而您在2003年发表的《自治与共治：民族政治理论新思考》一文，则把视角转向了我国，以国内的材料为论据。这种变化是怎样发生的？
　　
　　朱：2001年的那篇文章，初稿同时使用了西班牙和中国的材料。审稿专家和编者看后，对“民族共治”这个命题的学理没有异议，但建议实证材料不涉及中国为好，所以就删去了。当时我觉得只要有材料证明自己的观点就行了，但文章发表后，在一次学术讨论会上，大多数学者在认可我的观点的同时，又向我提出了“您怎么看我国的民族区域自治制度”的问题。我想既然回避不了了，就回答说：“我国是实行民族共治的，比西班牙更有说服力。”为此，我就写了2003年的那篇文章，主要以中国的民族政治经验为实证。事情就这么简单。
　　
　　什么叫“民族共治”？换句话说，就是“各民族共同当家做主”。无论是在国家管理中，还是在民族地方管理中，我国民族政治生活的原则和实践，都是努力保证和实行“各民族共同当家做主”的。
　　
　　关：国内民族理论界，对民族区域自治制度的解读，一般都说是“民族自治和地方自治的结合”，而您则说民族区域自治制度的本质是“民族共治”，这是否与主流观点不符？
　　
　　朱：我不想谈主流与非主流的问题。民族区域自治制度的确有很大的解释空间。我不反对别人怎么解读，我只想说我看到的事实。我认为，“民族共治”是我国民族政治生活的基本原则，也是民族区域自治制度的本质特征。虽然我们的各种文本材料没有这样的说法，但我们的民族政治思想和实践是体现了这种说法的。什么叫“民族共治”？换句话说，就是“各民族共同当家做主”。无论是在国家管理中，还是在民族地方管理中，我国民族政治生活的原则和实践，都是努力保证和实行“各民族共同当家做主”的。
　　
　　我们不妨看一下大家都熟悉的一些内容：第一，我国的政治生活是在党的统一领导下进行的，这也包括民族区域自治地方的政治生活；第二，我国各级人民代表大会，包括了各民族的代表；第三，我国的各级人民政治协商会议，也考虑了民族因素；第四，民族区域自治地方的权力机关，先要履行国家一级权力机关的职能，而后才是履行自治机关的职能；第五，民族区域自治地方行政机关的构成，以自治民族的公民担任“主官”，同时也要有非自治民族的公民参加；第六，在那些少数民族占有一定比例的一般省份和市县，也要安排一定比例的少数民族公民参加权力机关。这些实践和事实，构成了我国民族政治生活的基本特色——各民族共治。这个特色可以说是先进的。我们知道，西方国家一直没有很好地解决公民个人权利与少数民族集体权利的关系问题，到现在还在讨论“文化差异政治”是否合理与可能的话题，而我国则在半个世纪前就做出了这样的安排。
　　
　　再往远点说，“民族共治”也是中华政治文化的遗传基因。自隋唐以来，伴随着羁縻州府和土司制度，汉夷同朝、华夷一家、土流合治、满汉同治，也是绵延不断的治理之策。古代中国的政治家，对分治与合治的辩证法运用得炉火纯青，不像欧洲人那样从中世纪的封建王国一直走到现代的“一族一国”，直到眼下才搞起来欧洲联盟。可惜，自从外国人给我们送来了“autonomy”（自治）这个洋名词，有些人就陷入了对它的崇拜之中，把它当做标签用起来。但中国共产党的民族政治实践，可没有完全按照“autonomy”的要求来做，而是把“民族领土自治”变成了“民族区域自治”。我国有55个少数民族，自治地方则有155个，它不是按照民族单位来划分自治单位的。
　　
　　“民族共治”会不会削弱少数民族当家做主的权利？我的回答是：非但不会，而且会加强和扩大这种权利。
　　
　　关：我国的民族区域自治制度，确实是一个保障少数民族当家做主的制度设计，也有人提出过“自治机关民族化”这样的说法，但您在谈到民族区域自治制度时，似乎不是这样理解的。您从“民族共治”的观点出发，说自治地方行政机关的组成是多民族化的安排，这是否没有充分理解少数民族在自治地方当家做主的权利，甚至会削弱它？
　　
　　朱：我国在民族地区设置不同级别的自治地方，并特别规定这些自治地方的行政首脑由自治民族的公民担任，的确是为了有效地保证少数民族在这些地方当家做主。但这只是问题的一方面。另一方面，有关法律也同时规定自治机关的组成要有非自治民族的公民参与。这种安排，不是多民族化的吗？我认为，“自治机关民族化”的说法，与民族区域自治制度的实践不符，“多民族化”的说法更准确、更实际。
　　
　　至于说“民族共治”会不会削弱少数民族当家做主的权利？我的回答是：非但不会，而且会加强和扩大这种权利。为什么呢？从理论上说，“民族共治”是超越自治的观念，这会促使少数民族不只是考虑在自治地方当家做主，还要考虑如何影响和参与上级乃至国家公共权力机关的决策，为自己争取更大的权益。从权利保障的角度说，难道少数民族只有在自治地方当家做主的权利，而不能参与更大范围的公共事务管理吗？举个例子，如果欧盟把会员国的权利只限于管理自己的国家内部事务，没有参与欧盟管理的权利，恐怕没有哪个会员国会赞成。这个道理，在任何形式的利益共同体与其成员之间的关系中，也都适用。
　　
　　关：但是，即使仅从字面的意义来说，“民族区域自治制度”似乎也不能与“民族共治制度”完全划上等号。我们一直都在谈怎样发展和完善民族区域自治制度，国际上少数民族要求自治的声音也越来越大，而您则有点儿“另类”地提出“民族共治”这个命题，这和我们以往的术语怎么衔接呢？
　　
　　朱：一些国家的少数民族现在要求自治，是因为这些国家对少数民族的政治权利没有制度安排，少数民族是无权的，是被“他治”的。要从“他治”下摆脱出来，对立的概念就是“自治”。但随着自治的实现，共治的话题早晚要提出来。我最近看到一本2002年出版的书，叫《21世纪的政治思想》，是西班牙一些政治学者编写的集体著作。在一篇论述民族主义的文章中，作者就从“承认政治、自治和共治”3个方面论述了21世纪多民族国家民族政治生活的趋向。
　　
　　我国民族理论界也在谈发展和完善民族区域自治制度的问题，这没有错。问题在于怎么发展，怎么完善？我没有看到具体说法。研究者应当提建设性意见，哪怕不完全成熟，哪怕一时不能被接受。对于研究者来说，“论理”是最重要的。至于我们的民族工作话语中没有“民族共治”的说法，这不是什么重要的问题，重要的是事实。我认为，“民族共治”是我国民族政策和民族政治生活的最大特点，也是最成功之处。
　　
　　政治，是不同的社会角色一起玩的互动游戏。在民族政治生活中，不同民族总要进入共同的游戏场；自治是自我锻炼，共治是自我展示。
　　
　　关：您认为，“民族共治”的现实意义和理论意义何在？
　　
　　朱：现实意义，是更有利于增强民族团结和维护国家统一。我国之所以经受住了上世纪90年代初苏联、东欧国家解体影响的考验，“民族共治”的制度安排是非常重要的因素。这个经验，我们为什么不可以总结出来？现在，党中央强调各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”，并把它作为民族工作的主题，这是非常正确的。如果再加上“各民族共同当家做主”，也就是“各民族共治”，那就更全面了。各民族共同当家做主，共同建设国家，共同享受改革发展的成果，这样，中华民族的凝聚力就增强了，分离主义的市场就缩小了。一味强调某个民族的自治权，对民族团结没有好处；而空谈自治，对少数民族和民族地区的发展无补。我们到少数民族地方考察，听到的最多的声音，是要求国家给予支持和优惠政策。这个要求，可不是自治。
　　
　　至于理论意义，至少可以促使我们走出“自治”的思想困境。在2001年的一次学术讨论会上，一位老专家对我说：“我研究了一辈子民族理论，老是想自治的问题，但现实与我的想法不一样，愈想愈想不通，钻进了死胡同。你提“民族共治”，这打开了另一扇大门。从共同治理的角度思考民族政治问题，许多想不通的问题，就容易想通了。”政治，是不同的社会角色一起玩的互动游戏。在民族政治生活中，不同民族总要进入共同的游戏场；自治是自我锻炼，共治是自我展示。
　　
　　关：按照您的意思，是不是把民族区域自治制度视为一个框架，各民族在这个框架下实行和实现“共治”？
　　
　　朱：是的。民族区域自治制度是个民族政治框架，或者说是个民族政治场域。在这个框架内，在这个场域里，相关民族对自治地方共同管理。我们知道，我国各级民族区域自治地方的权力机关，它的属性是地方权力机关，而不是民族权力机关；它的组成包括了相关民族的代表；它被赋予某些领域的自治权，这是相对于上级国家机关而言的。
　　
　　关：您是想用“共治”建构不同民族之间的政治互动关系。
　　
　　朱：正是这样。政治研究首先要确定政治场域和政治主体，民族政治的场域是多民族国家和多民族地方，主体是不同民族。民族政治研究，必须把重点投向这里，而不是某个民族的内部事务管理，这是少数民族自己要解决的问题。从理论上说，自治本身不能单独存在，它必须和其他某种治理形式结合在一起，才有意义。历史上，因为有“他治”，人们才提出自治；自治既是对“他治”的否定，又是以“他治”为前提的。“他治”不存在了，自治的共生者或参照坐标是什么呢？我认为就是共治。不为了共治，自治又有何意义呢？自治很简单，没有多少文章可做；共治更重要，这是广阔的政治舞台，是自治赖以发挥作用的地方，是争取民族权益的着力点所在。
　　
　　国内民族理论界在研究民族区域自治地方的自治权时，通常只关注国家赋予多少自治权，而不关注自治地方还有共治权。这与只关注少数民族的权利是“自主管理本民族内部事务”，不关注民族共治权的情况一样。实际上，自治地方的权利包括3类：一是中央赋予的专有权利（自治权）；二是与中央或上级地方的共享权利；三是中央或上级地方转移或委托给自己的代行权利。后两类权利不是自治权，而是共治权。
　　
　　少数民族在自治地方有了当家做主的权利，并不意味着排斥他者，而是要团结其他民族共同当家做主。
　　
　　关：您怎么解释民族区域自治制度是对少数民族当家做主权利的保障？
　　
　　朱：怎样理解民族区域自治制度？一些教科书说，它保证了自治民族当家做主的权利。我认为这只说对了一半。少数民族本来的弱势地位，使他们很难靠竞争取得当家做主的地位。而以少数民族为主建立自治地方，是对少数民族当家做主权利的有效保障，或者说确立了少数民族在本地区的主体地位。这一点，没有什么疑问。但少数民族在自治地方有了当家做主的权利，并不意味着排斥他者，而是要团结其他民族共同当家做主。我们的各个民族区域自治地方，难道不是这样做的吗？无论如何，我们不能以“民族自治”的观点来解释民族区域自治。那样的话，就是达赖集团所谓的“大藏区高度自治”了，就是要把其他民族成分赶走，就是要对其他民族形成反向歧视。因此，当我们说自治民族在自治地方当家做主时，应当理解为他们对所在地方管理的主导地位。
　　
　　有些学者在解释民族区域自治制度时，往往只把它与少数民族的权利联系起来，甚至与这个或那个民族的公民个体利益联系起来，这是很片面的。在西班牙的民族自治地方，根本就没有民族身份的划分。只要是合法居住者，大家都一样，权利平等。按民族成分对民族个体进行区别对待，肯定不是民族平等，而是前面所说的“反向歧视”。
　　
　　关：您是说，少数民族的权利主要是保障集体权利，而不应转化为个体待遇？
　　
　　朱：在现代国家，公民个人权利是第一位的，然后才能谈民族集体权利。一个自治民族，不能撇开国家对公民的权利和义务要求，另行规定本民族成员必须怎么做。国家可以对不同民族区域自治地方的社会经济发展采取区别对待的政策，但不宜根据公民的民族身份而区别对待。不能把对民族集体权利的保障，发展成对民族个体特权的规定。
　　
　　关：“自主管理本民族的内部事务”，这是法律赋予自治民族或少数民族的权利。您怎样理解这个问题？
　　
　　朱：权利的赋予，不等于权利的实现，也不等于权利的行使。有些社会政治理念，不能以对与不对来评论，而应以在现实中可行与不可行来判断其价值。“自主管理本民族的内部事务”这一说法，自奥地利社会民主党提出以来，在国际上流行了100多年，但没有真正实践的案例。为什么？首先，内部事务有哪些，由谁来界定？其次，管理权力怎么形成，对民族成员有普遍效力吗？第三，自主管理的程序是什么，谁来保证程序的公正合法？第四，自主管理的形式是什么样，怎样来运作？对这些问题，世界上没有哪个国家、哪部法律、哪位学者做出了令人信服的回答。“内部事务”既然没法确定，何谈“自主管理”？管理的权力、程序和组织都没有，又怎么自主管理？没有权力的权利，等于零权利。
　　
　　从实践角度说，假使某个少数民族行使了这个权利，就某些民族内部事务提出了自主管理方案，那么这个方案是民间约定，还是具有法律效力？如果是前者，它既不体现政治自治，也不体现行政自治。如果是后者，那就需要提交地方立法机关讨论通过，由地方行政机关贯彻执行。这样，所谓的民族内部事务，也就变成了社会公共事务。在我国，这个权利就是赋予地方权力机关的。因此，民族区域自治的重心不在于自治民族如何“自主管理本民族的内部事务”，而在于自治民族如何担负起自治地方公共事务的管理责任，在于自治民族如何团结各民族共同建设自治地方，也就是走共同团结奋斗、共同繁荣发展之路。我们看到，世界上一些比较严谨、注重可操作性的自治条例，如西班牙的自治条例，就没有“自主管理本民族的内部事务”这种说法，而是说自治地方有什么权利、权力和责任。
　　
　　关：那么，从共治的角度出发，您怎样看待我国民族区域自治制度的发展和完善？
　　
　　朱：这个问题太大了，不是采访这种形式可以说准确的。概括说，民族区域自治这个框架是很好的。在各个民族自治地方，各民族共同当家做主，已是真实的实践。要说发展和完善，我觉得民族干部的代表性和各民族参与的组织形式，还有研究和操作的空间。民族干部集国家公务员身份和民族代表身份于一身，是很矛盾的事情，民族干部代表谁说话，有时是很为难的。而民族参与的组织形式，现在是民族代表制，但代表与本民族的联系程度，代表的选举与罢免，也有一些文章可做。
　　
　　在民族自治地方建设方面，民族理论界有所谓“用好用足自治权”的说法，好像是说民族自治地方的干部不会用权，用好自治权就能发展了似的。还有人认为，要改变民族自治地方“等、靠、要”的思想和行为。我认为，这不是根本问题。实际上，民族自治地方的发展问题在于资金、人力、科技和消费等实力的不足，需要国家的大量投入和支持。也就是说，国家对民族地区负有共建的责任和义务，民族地区有共享全国发展成果的权利。
　　
　　此外，在民族地区的民族关系方面，要大讲各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展。为此，即使是在最敏感的政治权力领域，也要在各民族中间倡导民主和平等的共治理念。现在大家都认识到，促进民族关系和谐是构建社会主义和谐社会的重要方面，但是怎样促进民族关系的和谐？我觉得首先要从民族政治关系上入手，正确理解民族区域自治的制度设计不是为了实行民族自治，而是为了实现民族共治，保证各民族共同当家做主。